2016.01.29 余立佐文章『PPP項目開發性融資的香港經驗』載於國際工程與勞務雜誌

“中港杯”三等獎文章:PPP項目開發性融資的香港經驗

2016年1月29日國際工程與勞務雜誌

TsingMa

文/余立佐

在香港,PPP並非新生事物,自20世紀70年代引入基礎設施建設領域,較廣泛採用 DBFO 模式或 DBO模式。 DBFO指(設計-建設​​-融資-經營) (Design-Build-Finance-Operate),即私人企業的合作夥伴設計,融資並建造一個新的基礎設施,以長期租賃的形式,運行和維護該基礎設施。當租約到期時,私人企業的合作夥伴將基礎設施轉交給公共部門的合作夥伴。

至今,香港在PPP方面的嘗試主要在道路交通的基建工程方面,即1997年回歸前建造5條隧道,及回歸後一些正在進行的大型基建項目。從這些項目所得經驗中發現,私人企業參與公共服務這個模式,以往只應用於經濟基礎建設方面,而實際上這模式有很大的發展空間,尤其是在發展社會基礎設施和其他服務。香港由於其海島地理及丘陵地貌,隧道顯然是重要的公用設施。獅子山隧道、香港仔隧道及其他較小型的隧道都是由政府斥資直接建造,而另5條較大型的隧道則是由私人財團通過BOT(建造—營運—移交)形式集資興建的,它們是紅磡海底隧道(1972 年通車啟用,下同)、東區海底隧道(1989)、西區海底隧道(1997)、大老山隧道(1991)與大欖隧道及元朗引道(1998)。

BOT的安排是隧道由私人公司建造及按政府與公司雙方協議的專營期營運,專營期屆滿後,公司資產須歸予政府;即隧道由公司移交政府,屬政府所有。例如紅磡海底隧道本來也是由私人企業興建及營運,2002年專營期屆滿後,隧道便歸政府所有。根據英國和澳洲等的相關經驗,更令香港政府相信可進一步開拓這種模式的應用範疇。香港數碼港計劃包括數碼港部分及附屬的住宅發展部分。該計劃於1999年由政府與盈科拓展集團合作進行。數碼港部分旨在吸引領先的信息科技及信息服務公司和專業人才匯聚香港,而住宅發展部分則會帶來收入,用以支持該項目。該項目計劃耗資130億港元,2001年開始興建,到2007年分期建成。根據有關計劃協議,發展商盈科負責提供及籌集資金,以應付項目的所有開支。盈科須投入158億港元並承擔一切建築及財務風險。而政府的資本付出額則為數碼港發展商獲批給發展權時住宅發展部分的地價。發展商須專為此而設立公司,透過該公司將已竣工的數碼港部分交回給政府,並將住宅部分推出市場公開發售。發展商有權獲取出售住宅單位所得的部分收入。而政府則取得從數碼港部分所收取的租金和其他收入。另外,前水警總部的翻新工程,是香港回歸後首個讓私人企業參與,將具重要歷史價值的建築物保存,並發展為文物旅遊設施的項目。該項目於2003年5月批予私人企業,土地契約為期50年。

5008393692_e00c43a869_b

融資戰略

項目的融資方案需要根據的運營活動提供的現金流確定,這就能夠解決債務——股本結構、到期債務組合、項目最適合投資類型、可持續性資金成本、施工融資和運營盈餘現金流再投資等問題。在這個環節,項目支出需要與籌集資源的能力和服務要求相匹配。

PPP為基礎項目拓展了新的融資方法,即將基礎設施資產的資本成本分攤到較長的時間段。PPP模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式,這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。其典型的結構為:政府通過政府採購形式與中標私人企業組成的特定目的公司Special Purpose Vehicle( SPV)簽定特許合同,由SPV負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議,這個協議不是對項目進行擔保的協議,而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定,這個協議使能比較順利地獲得金融機構的貸款。採用這種融資形式的實質是:政府通過給予私人企業長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

2010—2020年,亞太地區基礎設施投資總體需求預計為8萬億美元。其中68%用於新建項目,32%用於維護或更新現有基礎設施。在此期間,年均基礎設施投資為7,500億美元。傳統基礎設施融資來源遠不能滿足投資需求。亞行(110.2億美元)和世界銀行(230億美元)的主權與非主權基礎設施貸款僅能部分滿足發展中國家日益增長的基礎設施投資需求。雙邊與多邊開發融資,包括亞行普通資金源以及優惠資源儲備(亞洲發展基金和技術援助撥款)僅能滿足亞太地區經濟與社會基礎設施和公共服務投資需求的一小部分。近年來,許多國家加大了基礎設施的對外開放,項目的投融資主體多元化格局已經逐步形成,特別是隨著BOT、 PPP等投融資項目越來越多的出現,新模式的出現使政府能夠更加高效的實現其公共功能,私人企業也通過將資本流入公共領域而實現了贏利。國際基礎設施投融資主體多元化的發展趨勢,香港作為國際金融中心也為本地承包商轉變發展方向、拓展新的海外業務領域、探尋新的盈利模式等提供了契機,帶來了新的更大的市場空間。

私人企業在競爭日趨激烈的環境下,一定的投融資能力已經成為國際工程承包商的必備要素,解決投融資問題已經成為承包商能否在國際工程市場中續發展的重要因素。因此,傳統的貿易融資已不能適應國際工程承包市場對投資帶動EPC和市場開發基金帶動EPC項目發展的需求。在此背景下,非傳統的多層次融資模式應運而生,例如:(1)出口信貸—出口買方信貸向境外買方、買方銀行或政府機構提供的中長期貸款,用於購買香港出口貨物或服務的融資方式;(2)出口延付合同再融資;(3)境外應收賬款融資—指出口商或承包商將銀行直接接受的境外應收賬款賣斷給銀行;(4)國際銀團貸款;(5)資源支持結構融資;(6)境外併購融資境;(7)境外項目融資—銀行向境外項目提供的信貸支持,以項目本身的收益作為信用基礎,並結合保險、第三方擔保等工具和信用增級措施進行融資的方式;(8)內保外貸—由境內銀行作為擔保人開出的以境外機構為受益人的融資類保函,銀行境外機構據向客戶提供融資、貿易融資的業務。

為此,財務模型必須足夠靈活,能夠容納一系列的變量,允許在財務模型與PPP設計之間的互動。一個關鍵的目標就是通過提高效率和平衡收支維持供給設施財務上的可持續​​性。財務模型是一種平衡支付能力、成本回收與投資的工具。模型有助於對投資進行排序,並根據相關的資本成本,為應由誰來提供資金的決策提供信息。

基礎設施PPP通常需要融資,也就是說,需要為初始投資籌集外部資金,並通過未來收入流償還。資金可以來源於公共部門或私人企業。無論資金來源於何處,都是有成本的,因此,對於項目的效益和所需的費率(以及與此相關的支付能力)都有影響。對於項目融資而言,可識別的信貸風險(源於與項目有關的各種技術、商業和其他風險)與融資成本之間的關聯性是一個根本性因素。

政府的融資成本通常低於私人經營者。因此,由私人融資可能會增加 PPP 的財務成本。但是,PPP 產生的效率提升將能夠彌補資金成本,並導致淨支出下降與效率提升,最終有利於消費者。此外,公共部門融資往往很少,這也是設計PPP 的最初動機之一。

經營者通常會建立一個項目公司來實施合同,這種公司通常被稱為 SPV。公司所有者可以是多個公司的聯合體,也可以是單個的大型公司。公司所有者通常不會為提供項目所需的全部資金;相反,他們將提供一部分資金作為所有者權益,並從金融機構借入其餘資金,或是在資本市場上發行債務票據。項目的資信(“銀行可貼現性”)取決於​​諸多因素,其中一些因素在設計 PPP 之時在政府的控制範圍之內。這些因素包括在商業上具有吸引力的項目設計與費率(更短的投資回收期,融資時間相對也會較短)、可信的承購安排(可以減少市場/收入風險,提高現金流的可預測性),監管體系的確定性和透明度也會影響對未來現金流的預期。

總體來說,基礎設施項目融資,不管是從銀行還是債券市場融資,都面臨眾多的挑戰:(1)債務期限較長,以便與項目現金流匹配;(2)以本幣融資以匹配本幣收入,往往會面臨更大約束;(3)很難進行股權融資,因此槓桿率較高;(4)除可用項目資產外無抵押/擔保(“無追索權融資”)。因此,項目融資是一項專業活動,按照通行的市場條件,並不是隨時都能獲得資金。為了獲得資金或爭取更優惠的利率,經營者可以通過保險或擔保提升信用等級,具體包括(局部)信用擔保(例如從政府本身或開發性金融機構取得)、針對政府或監管機構不遵守協議例如照付不議包銷協議、特許權協議等)的政治風險的擔保(從保險公司或開發性金融機構取得)。

為確定項目可承受的債務融資額,貸款方根據項目表現及現金流自行開展評估。評估指標包括債務清償比率、債務期內的債償付比率,以及項目期內的債務償付比率。由於單純依靠項目現金流償債,項目融資需要一個非常深入和嚴密的評估流程。貸款方會開展盡職調查,以確保項目預設和風險是合理內。

競標者可能直到合同流程的最後階段才能製定完整的融資計劃,意識到這一點非常關鍵。競標者可能已有眾多意向融資者,但最終計劃和風險分配方式在合同基本確定時才能落實。在最後階段,貸款方可能會提出他們對項目的要求。這增加了中標方有可能不能落實融資計劃而不得不撤出的風險。因此,在資格預審階段嚴格評估潛在競標者的財務資源及借款能力就十分重要。一個有效的手段是徵收押標金或押金,如果中標方撤出,必須放棄押標金或押金。

1-1505230J131

總結經驗

在公共資金有限而基礎設施缺口越來越大的時代,利用私人企業資金和技能來完成傳統上由政府主導的基礎設施開發的項目遞交方式越來越受歡迎。但PPP模式在應用中依然存在很多棘手問題,如爭端解決機制、風險分配機制、融資安排、服務定價機制等方面還缺少成熟的解決方案。公共部門和私人企業合作代表新公共管理一種趨勢及價值——符合建立起催化作用的政府的精神,即政府應制定政策和規則而不是執行和提供服務。隨著PPP項目日益增多並廣泛用於大型複雜項目,政府成立PPP專門的實體機制,為政府完善相關法律法規提供建議,以一站式的方式滿足不同的功能需求,如知識管理、政策制定、能力建設的平台、項目協調和技術諮詢服務等。PPP部門促進滿足政府需要的連續PPP交易,引導某些專門的基金進入基礎設施開發領域,提供資金價值(Value for Money)並符合一般良好治理的標準。

從香港近年來的經驗看,以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件:(1)政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異,但政府的總體角色和責任——為大眾提供最優質的公共設施和服務——卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式,但並不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下,政府均應從保護和促進公共利益的立場出發,負責項目的總體策劃,組織招標,理順各參與機構之間的權限和關係,降低項目總體風險等。(2)健全的法律法規制度。PPP項目的運作需要在法律層面上,對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定,保護雙方利益。在PPP模式下,項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以採納公共民營合作,通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束,是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。(3)專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛採用項目特許經營權的方式,進行結構融資,這需要比較複雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規範化、標準化的PPP交易流程,對項目的運作提供技術指導和相關政策支持;另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

(本文作者係中國建築學會工程管理研究分會常務理事)

Facebooktwittergoogle_plusredditpinterestlinkedinmail

Leave a Reply